Verso quale Città Metropolitana
sta andando il Parco Sud?
Lo spiega il prof-urbanista Consonni

Ecco, ci siamo. Dopo le elezioni amministrative dello scorso 25 maggio, con i nuovi sindaci in carica, ora Pisapia può indire la conferenza statutaria per la redazione di una proposta di statuto per la Città Metropolitana. I sindaci e i consiglieri di tutti i 134 comuni dell’area milanese dovranno, infatti, eleggere i 24 consiglieri, che avranno il compito di redigere la proposta di Statuto entro il 30 settembre 2014. Eppure i dubbi su come procedere e su quali compiti verranno affidati alla Città Metropolitana sono ancora molti.
Il gruppo Petöfi (dal nome della sala della Provincia dove si riunisce), cui partecipa anche l’Associazione per il Parco Sud, da mesi sta ragionando sulla Città Metropolitana: la sua istituzione può rappresentare una opportunità da non perdere, sempre che si riesca a gestire la complessità e le spinte innovatrici della “nuova area vasta milanese”, dove il Parco Agricolo Sud Milano costituisce l’asse portante dell’agricoltura e del verde. All’opposto, un suo fallimento può prefigurare la nascita dell’ennesima struttura amministrativa debole e inutile, con ricadute negative anche sul Parco Sud.
Ma quali sono i nodi da sciogliere? L’attuale classe politica locale è preparata ad affrontare il cambiamento? Come verranno modificati gli assetti del potere politico? Quali obiettivi strategici deve porsi? Riuscirà il nuovo soggetto amministrativo a rispondere alle esigenze della qualità della vita dei suoi abitanti e, al tempo stesso, competere con le altre metropoli europee? E cosa è necessario fare in questi primi passi?
A questo e ad altre domande risponde Giancarlo Consonni, poeta e professore di urbanistica al Politecnico, tra gli animatori del gruppo Petöfi. La sua dettagliata analisi, pubblicata da Arcipelago Milano (CITTÀ METROPOLITANA. IDEE FORTI E QUESTIONI ISTITUZIONALI), offre la  possibilità di comprendere i rischi e i vantaggi di questo complesso passaggio dalla Provincia alla Città Metropolitana.

Verso quale Città Metropolitana
sta andando il Parco Sud?
Lo spiega il prof-urbanista Consonni

Ecco, ci siamo. Dopo le elezioni amministrative dello scorso 25 maggio, con i nuovi sindaci in carica, ora Pisapia può indire la conferenza statutaria per la redazione di una proposta di statuto per la Città Metropolitana. I sindaci e i consiglieri di tutti i 134 comuni dell’area milanese dovranno, infatti, eleggere i 24 consiglieri, che avranno il compito di redigere la proposta di Statuto entro il 30 settembre 2014. Eppure i dubbi su come procedere e su quali compiti verranno affidati alla Città Metropolitana sono ancora molti.
Il gruppo Petöfi (dal nome della sala della Provincia dove si riunisce), cui partecipa anche l’Associazione per il Parco Sud, da mesi sta ragionando sulla Città Metropolitana: la sua istituzione può rappresentare una opportunità da non perdere, sempre che si riesca a gestire la complessità e le spinte innovatrici della “nuova area vasta milanese”, dove il Parco Agricolo Sud Milano costituisce l’asse portante dell’agricoltura e del verde. All’opposto, un suo fallimento può prefigurare la nascita dell’ennesima struttura amministrativa debole e inutile, con ricadute negative anche sul Parco Sud.
Ma quali sono i nodi da sciogliere? L’attuale classe politica locale è preparata ad affrontare il cambiamento? Come verranno modificati gli assetti del potere politico? Quali obiettivi strategici deve porsi? Riuscirà il nuovo soggetto amministrativo a rispondere alle esigenze della qualità della vita dei suoi abitanti e, al tempo stesso, competere con le altre metropoli europee? E cosa è necessario fare in questi primi passi?
A questo e ad altre domande risponde Giancarlo Consonni, poeta e professore di urbanistica al Politecnico, tra gli animatori del gruppo Petöfi. La sua dettagliata analisi, pubblicata da Arcipelago Milano (CITTÀ METROPOLITANA. IDEE FORTI E QUESTIONI ISTITUZIONALI) offre la  possibilità di comprendere i rischi e i vantaggi di questo complesso passaggio dalla Provincia alla Città Metropolitana.

Una sfida da raccogliere

Le critiche si sono appuntate sulle province, fino a farne le (finte) vittime sacrificali. È stato un modo per mascherare un fallimento ben più ampio. Da tempo gli Enti Locali si sono dimostrati inadeguati a rispondere alle questioni sociali, economiche e territoriali indotte dai processi di metropolitanizzazione. Regioni e province appaiono sempre più incapaci di promuovere un uso oculato delle risorse e di attrezzare i contesti amministrati perché sappiano far fronte alle sfide della globalizzazione. I comuni, dal canto loro, hanno subito un’involuzione che, salvo rare eccezioni, li ha portati a essere cointeressati all’assalto delle risorse territoriali da parte del mercato.
Per questo una riforma del governo locale in Italia era/è più che mai necessaria. Ma, nell’istituire la Città Metropolitana, il legislatore non solo ha proceduto senza aver prima tracciato un bilancio delle politiche amministrative a livello locale: non ha nemmeno avvertito il bisogno di pronunciarsi sugli obiettivi, di indicare una prospettiva. È difficile fugare il sospetto che si insegua un’idea di dirigismo forte come risposta salvifica.
Si aumentano così i pericoli per la già debole democrazia italiana. Mentre salgono e scendono linee separatiste, ora nemmeno più camuffate sotto la maschera del Federalismo – di fatto movimenti che puntano alla disgregazione dello Stato -, l’operazione Città Metropolitana, priva com’è di un progetto politico meditato e condiviso, si configura come una risposta ispirata alla vulgata ‘manageriale’. Da un lato abbiamo un accentramento di poteri che non ha l’eguale nella storia del Paese se non nelle figure del Podestà dello sciagurato Ventennio; dall’altro incertezze, lacune e contraddizioni di una legge istitutiva che lasciano presagire un futuro prossimo di conflitti senza fine con la Regione da un lato e con i Comuni dall’altro.
Comunque sia, con questa creatura della Legge 7 aprile 2014, n. 56 si deve fare i conti. Sulla Città Metropolitana si gioca la credibilità dello Stato e della politica, l’avanzamento o il regresso della democrazia. E non si può stare a guardare. Molto è ancora affidato all’interpretazione fattiva della legge, a cominciare dal primo appuntamento: l’elaborazione dello Statuto della Città Metropolitana. Allo stesso tempo la messa a punto dell’architettura istituzionale non può prescindere dal fare chiarezza sugli obiettivi strategici.
Ma, perché ci si intenda, è bene premettere alcune considerazioni sul fenomeno metropolitano.

La metropoli contemporanea. Caratteri generali e specificità del contesto lombardo

La metropoli contemporanea rappresenta il modo proprio di organizzazione degli insediamenti umani nell’era del capitalismo: un modo basato sulla messa a frutto delle differenze tra aree geografiche, a cominciare dall’innesco di una nuova dinamica divisione del lavoro fra città campagna. Questo processo, che ha visto la rivoluzione industriale attecchire nelle campagne prima che nelle città, ha consentito di ‘inventare’ e mettere in circolo energie insospettabili nell’Antico Regime, con il risultato di rendere tanto le città quanto le campagne assai meno esposte di un tempo alle crisi economiche.
Con gli sviluppi maturi, il processo di metropolitanizzazione presenta però costi sociali sempre più elevati. Tre i dati macroscopici: 1) la progressiva erosione della campagna; 2) l’aggressione alla città compatta, con elevati fenomeni di specializzazione funzionale e di ridisegno della topografia sociale in senso classista; 3) la formazione di un’immensa periferia metropolitana con insediamenti a bassi tassi di urbanità e relazioni quotidiane a elevata entropia.
Queste dinamiche, pur con notevoli difformità legate alle specificità dei contesti, hanno interessato dapprima l’Europa per poi estendersi ad altri continenti. L’intero quadro mondiale è ormai caratterizzato dai processi di metropolitanizzazione, sicché la realtà del pianeta è in larga parte rappresentabile come un sistema di metropoli.
Se la metropoli contemporanea è un ‘congegno’ territoriale che per lungo tempo si è dimostrato capace di favorire lo sviluppo economico, la globalizzazione e la crisi attuale mettono in discussione tale prerogativa. È cresciuta notevolmente la competizione fra metropoli. Un fattore primario sono gli spostamenti selvaggi dei capitali alla ricerca della massima remunerazione, con un posto di primo piano riservato al saccheggio immobiliarista. Ma vengono anche in luce aspetti non strettamente economici che pure sono determinanti per l’esito della competizione. Su questo tornerò più avanti.
Sul contesto metropolitano facente capo a Milano gravita un sistema di aree metropolitane minori incardinate sulle città di corona (Varese, Como, Lecco, Bergamo Brescia, in primo luogo, ma anche Pavia e Mantova). Un sistema di metropoli a grappolo con Milano in posizione cardinale (Cfr. G. Consonni, G. Tonon, La terra degli ossimori. Caratteri del territorio e del paesaggio della Lombardia contemporanea, in Aa. Vv., Storia d’Italia. Le regioni dall’Unità a oggi. La Lombardia, a cura di D. Bigazzi e M. Meriggi, Einaudi, Torino 2001, pp. 51-187).
Questo assetto, se opportunamente indirizzato in senso sinergico, potrebbe offrire vantaggi competitivi, anche grazie a due peculiarità virtuose: 1) sul fronte dell’erosione della campagna, la linea di resistenza rappresentata dai parchi a varia scala di importanza, a cominciare dal Parco Agricolo Sud Milano; 2) sul fronte dell’assetto insediativo, la relativa tenuta del policentrismo storico.

Città Metropolitana: questioni terminologiche e di sostanza

La locuzione città metropolitana è piuttosto recente: viene buon’ultima dopo città-regione e area metropolitana. Vi si potrebbe scorgere un intento positivo: l’espressione sembra mossa dalla volontà di mettere a frutto il meglio della città (per come ce l’ha consegnata la storia) e il meglio della metropoli. Ma corre l’obbligo di andare a vedere a che punto sono la città e la metropoli.
I due termini non sono sinonimi. Semmai, se si guarda alle logiche e alle tensioni costitutive, si tratta di realtà in conflitto. Città ha a che vedere soprattutto con le relazioni di prossimità, le quali, quanto all’urbs, hanno negli spazi pubblici (aperti e chiusi) l’armatura portante. I luoghi urbani sono per eccellenza i luoghi del vivere condiviso, luoghi sicuri in quanto presidiati naturalmente, quotidianamente dagli abitanti della città. La città esiste in quanto sistema di luoghi ed è la qualità dei luoghi, e il loro costituirsi come spina dorsale dei tessuti insediativi, a fare la qualità delle città.
Nella tradizione europea la città era una federazione di comunità (Gaston Bardet). Operava almeno un doppio livello relazionale: la comunità di quartiere o di contrada e la comunità della città intera che si riconosceva nei due simboli del potere istituzionale: il Broletto (presente nell’Italia centro-settentrionale) per il potere civile; il Duomo, per quello religioso. Quel mondo si è dissolto con l’allentarsi dei legami comunitari su base locale (legami che non si possono reinventare a bacchetta, magari invocando Adriano Olivetti). Oggi l’uomo metropolitano può avere la possibilità di far parte di più comunità, ma queste sono per lo più svincolate da un luogo, da un territorio.
Con il venir meno della comunità su base locale sono insorti problemi di grande portata. Si prenda la questione della sicurezza: la sua crescita esponenziale nei contesti metropolitani è anche il risultato della caduta delle relazioni comunitarie. Quali contromisure si possono prendere? La militarizzazione non è certo la risposta. Occorre invece ritrovare nuove basi per un patto sociale degli abitanti (di quartiere, di città e di metropoli) che metta al centro delle azioni politiche e dei comportamenti la difesa, la valorizzazione e, dove serve, la (ri)costruzione dei luoghi del vivere condiviso. Su questo obiettivo vanno fatte convergere le energie intellettuali e quelle degli operatori economici. Ma questo è possibile se il governo centrale e le articolazioni del governo locale, ciascuno per le proprie competenze, assumono il ruolo di indirizzo, di regia (promozione/concertazione) e di verifica. Un cambiamento profondo che può scaturire solo da una rinnovata consapevolezza condivisa.
L’altro versante è quello della metropoli. La questione che in qualche modo comprende tutte le altre è la competizione mondiale fra ambiti metropolitani. Su questo terreno conta certamente la capacità dei vari contesti di produrre ricerca e innovazione e di attrarre investimenti propulsivi; ma non meno decisivo è quanto si riesce a fare su quattro fronti: a) la convivenza civile e le politiche di inclusione; b) il contenimento dello spreco di energie; c) la valorizzazione delle risorse (da quelle naturali a quelle culturali in senso lato); d) la conquista/difesa di un’alta qualità della vita.

Precisazioni sulla competizione fra metropoli

Competizione è un termine che di questi tempi ricorre ossessivamente. Nell’utilizzarlo a nostra volta, potremmo lasciar intendere un’adesione a questo luogo comune. Ma dietro questa ossessione non c’è solo un’ideologia rivestita da esercizi retorici e riverberata dai media. Se così fosse, per liberarcene, basterebbe contrapporre argomenti e altre strategie discorsive. Invece, che lo si voglia o no, la competizione è un dato di fatto, che si declina su più versanti e in più modi: in primis la competizione fra aziende, ma anche quella fra nazioni, fino a precisarsi nella concorrenza fra regioni. Il che chiama in causa la dimensione metropolitana, nel senso che, a dispetto della finanziarizzazione, l’economia non è mai decontestualizzata: le condizioni ambientali intervengono nel definire la tenuta o meno, sul medio lungo periodo, di un’economia. Una tenuta che non si misura solo in termini di attrattività degli investimenti propulsivi ma anche con la capacità dei vari ambiti metropolitani di assicurare risorse per il vivere.
Ecco allora che fattori spesso ritenuti extra-economici – e che hanno a che vedere con ciò che chiamiamo qualità della vita, equilibrio e inclusione sociale, oculatezza nell’uso delle risorse non riproducibili – risultano decisivi sullo stesso terreno economico. È un insieme di questioni su cui, in Europa, le metropoli più dinamiche hanno da tempo preso misure.
La qualità della vita è spesso associata alla vivibilità; ma, per uscire da ambiguità consumistiche, credo vada sostanziata con il termine urbanità (che porta in campo l’abitare condiviso e i modi civili delle relazioni).
Allo stesso tempo, merita di essere rilanciata l’espressione cattaneana di «magnificenza civile», in cui entra in campo la qualità della città, sia sul versante dell’urbs (la città fisica) che su quello della civitas (la città degli esseri umani). Se l’Italia è per eccellenza il paese dei beni culturali, lo si deve al fatto che il primo bene culturale è la città. Ma questo fatto non ha il posto che merita nelle strategie di investimento.
C’è un altro fattore di cui non si può ignorare la portata strategica: se nell’era fordista a essere decisiva era la competizione fra apparati produttivi di beni materiali (determinante anche per l’esito dei due conflitti mondiali), nella fase attuale la partita si gioca più che mai sul terreno della produzione di conoscenza. La delocalizzazione ci indica che, per i contesti metropolitani interessati dalla prima rivoluzione industriale, la concorrenza legata al contenimento del costo del lavoro è da tempo una partita persa: se non vogliono retrocedere a condizioni da quarto mondo, le metropoli europee sono obbligate a reinventarsi ambiti e modi della produzione di beni e servizi. E, in questo, la produzione di conoscenza è un motore essenziale da cui non poco dipende l’esito di una competizione che è anche lotta per la sopravvivenza.
Uno dei problemi strategici del Paese, e delle sue metropoli, è dunque il potenziamento della ricerca e della formazione e la messa in sinergia delle potenzialità in campo. Parrebbe una scelta ovvia, ma, per quello che si è visto negli ultimi decenni, questo obiettivo non è mai diventato una priorità né per il governo centrale né per quelli locali.

Urge un governo locale all’altezza dei problemi e delle forze in campo

Per ritrovare il senso delle cose e una linea di azione che non sia in balìa delle forze che spadroneggiano nel mercato ma sappia indirizzare le energie pubbliche e private a fini sociali, si deve innanzitutto avere consapevolezza che, se si lascia libero spazio alla rendita immobiliare, non si può che assistere all’estendersi dei processi in atto: quelli per cui città e metropoli sono ormai da tempo divenute realtà in conflitto.
Il conflitto fra città e metropoli non è insanabile, purché si sappiano prendere le giuste misure. Su questo hanno visto giusto quelle realtà amministrative – si pensi a Barcellona, a Parigi, alle città del Randstad Holland e a quelle del Nord-Europa – in cui agli interventi per migliorare le relazioni metropolitane si sono affiancate politiche di Rinascimento urbano, volte a migliorare l’abitabilità, la vivibilità e spesso anche la bellezza dell’habitat.
Come attrezzare i contesti metropolitani per affrontare la sfida della competizione globale e come difendere/rifondare qualità urbana nell’ambito delle metropoli?
Se si ha chiaro che questi sono i problemi, o almeno alcuni dei problemi di fondo, anche le questioni relative agli assetti istituzionali possono essere affrontate in modo adeguato. Credo debba valere un principio di fondo: poiché ogni cittadino metropolitano ha a che fare con un luogo, un quartiere, una città, una metropoli ecc., le articolazioni del governo locale e le linee di azione devono aderire alle varie scale a cui i problemi si presentano.
Questo è il nodo essenziale su cui si deve misurare la definizione dello Statuto della Città Metropolitana.

Elementi per un programma in quattro punti

1. Perseguire l’urbanità – La qualità urbana dei luoghi e delle relazioni (in una logica inclusiva) – una qualità che chiamiamo urbanità – deve diventare per le Amministrazioni Locali l’obiettivo primario nei processi di governo delle trasformazioni territoriali. Su questo la Città Metropolitana può e deve svolgere un ruolo di indirizzo, di coordinamento e di verifica. Un progetto urbanistico per il contesto milanese e lombardo non può che affidarsi al ruolo portante degli spazi pubblici: una rete relazionale imperniata sul sistema policentrico delle focalità storiche e sulla sua necessaria estensione nella periferia storica e in quella metropolitana.
Allo stesso tempo occorre saper riguardare le formazioni insediative da fuori. L’attenzione al verde residuale, quello che rimane dei paesaggi agrari (di quando l’agricoltura si faceva carico del mantenimento delle capacità riproduttive della terra), è un modo efficace e potenzialmente fecondo per affrontare il tema della qualità dell’habitat nel suo insieme, ma soprattutto per affrontare il problema della riqualificazione delle periferie urbane e metropolitane.
Ma nulla si muoverà su questo terreno finché non si prenderà atto che l’urbanità
è una risorsa primaria e che per (ri)conquistarla occorre saper fare città nella metropoli.
La metropoli contemporanea è anche il teatro, per dirla con uno slogan, in cui la grande bruttezza si è mangiata la grande bellezza. Porre, in uno con quella dell’urbanità, anche la questione della bellezza non è un lusso in un Paese la cui storia è contrassegnata dall’arte del fare città.
2. Nutrire la metropoli – Il perseguimento dell’urbanità deve andare di pari passo con un’opera di difesa e medicamento dei paesaggi. Va ritrovato un equilibrio fra habitat e spazi verdi. È una questione strutturale, legata a un cambiamento del modello di sviluppo e su questo il governo metropolitano può fare da regia: dove tutto deve andare a convergere (dalle politiche europee agli incentivi regionali alle politiche di governo del territorio) rafforzando le connessioni fra i grandi capisaldi verdi (a cominciare da quella straordinaria risorsa che è il Parco Agricolo Sud Milano). Un progetto che chiamerei Nutrire la metropoli (per fare il verso a Nutrire il Pianeta).
Allo stesso tempo vanno create le condizioni per una riappropriazione da parte dei cittadini metropolitani della ricchezza costituita dai parchi sovracomunali nei quali l’agricoltura può ancora svolgere un compito fondamentale.
3. Ridurre l’entropia nelle relazioni metropolitane – Quanto detto per il verde vale per il sistema dell’istruzione, la cultura, la sanità, i trasporti, le reti di comunicazione e così via. Occorre rafforzare e mettere in sinergia i capisaldi della vita collettiva della metropoli uscendo dall’arbitrarietà (leggi: interessi forti, clientele e campanilismi) con cui si è proceduto a scelte localizzative e di gestione di portata strategica. La storia di questi ultimi decenni è piena di decisioni discutibili. Si pensi alla “Città della salute”, o allo stesso polo di Rho e a molti altri interventi privati che hanno dato vita a polarità insediative poco o per nulla servite dal trasporto pubblico (San Raffaele, Multimedica, Forum di Assago ecc.). La città metropolitana può essere un’opportunità per evitare il ripetersi di simili incongruenze e per affrontare le scelte insediative in modo coerente con il quadro delle reti di trasporto pubblico.
Mentre si è perseguito e si persegue il miglioramento dei collegamenti fra grandi aree metropolitane, la politica dei trasporti a scala regionale appare fortemente in ritardo. Basti pensare, per fare un esempio, che i collegamenti ferroviari tra Milano e Como hanno tempi di percorrenza non lontani da quelli degli anni venti del secolo scorso.
Ma il problema va ben aldilà della politica di settore (la mobilità territoriale). La forte entropia che la Lombardia registra sul fronte degli spostamenti metropolitani – le 900 mila auto che si riversano ogni giorno sul capoluogo regionale sono un indicatore – è frutto di una scelta di fondo: quella che ha assegnato ai comuni un ruolo di meri facilitatori degli investimenti edilizi, rendendo i loro bilanci per certi versi dipendenti dall’iniziativa privata e dall’espansione dell’edificato, comunque e ovunque. Il risultato è lo sprawl insediativo e un sistema metropolitano inefficiente che presenta un prezzo sociale duplice: la perdita di competitività dell’organismo nel suo insieme e gli elevati costi diretti accollati agli abitanti della metropoli. Costi in termini di tempo e denaro; ma costi ancor più complessivi: dati dall’assenza di città e dalla scarsa urbanità dell’habitat e delle relazioni.
Per non dire di quanto è stato accollato ai futuri bilanci delle amministrazioni locali: il costo di manutenzione delle reti su cui si regge l’insediamento diffuso. Un problema gigantesco, in cui emerge, come non mai, la natura della rendita immobiliare: il suo essere per larga parte un travaso di risorse dal pubblico al privato. Un fatto che mostra quale follia sia la svendita del territorio in cambio di modesti vantaggi temporanei apportati ai bilanci degli enti locali.
4. Puntare su ricerca, formazione e sviluppo – Questo ambito di questioni è strettamente connesso ai tre precedenti (le qualità architettoniche e ambientali dei luoghi in cui ogni contesto si articola concorrono a definire la capacità di una metropoli di competere con le altre). C’è un problema culturale di fondo che chiama in causa vari ambiti e fra questi il mondo della scuola e dell’università, dove l’impegno su questioni di rilevanza sociale si è da tempo alquanto appannato.
L’abbraccio università-mercato, promosso da chi ha responsabilità di governo degli Atenei come la soluzione per compensare il disimpegno dei governi che si sono succeduti sul terreno della scuola pubblica, dimostra drammaticamente il suo corto respiro. Occorre che il sistema dell’istruzione nel suo insieme ritrovi l’orizzonte dei grandi obiettivi: che faccia della conoscenza e della crescita culturale collettiva il suo ambito di azione primario.
Le università milanesi e lombarde hanno ancora un grande potenziale e la Città Metropolitana può svolgere un ruolo di stimolo e di incentivazione, purché si tenga lontana dai corto-circuiti nefasti tra potere accademico e potere politico-amministrativo.
Ma, più in generale, sarà bene che il governo metropolitano non si chiami fuori dai problemi di scelta strategica nel campo dell’economia, svolgendo un ruolo di ascolto, di indagine, di stimolo e di facilitatore.
 
Giancarlo Consonni
Gruppo Petöfi – Dialoghi sulla Città Metropolitana